Dwindling Defence Allocations: Towards Smarter Strategies & Robust Strategic Guidance

In  India, the  first  instinct  of  economists  in  times  of  crisis  is  to  slash  defence  allocations.  Superficially, it  may  also  appear  to  be  the  most  logical  thing  to  do -  after  all, with  the  economy  not  growing  adequately, with  inflation  running  higher  than  growth  and  a  burgeoning deficit  to  add  to  the  cup  of  woes,  defence  cannot  but  avert  the  inevitable  hit. In  fact,  when  faced  with  the  larger  challenges  of  balancing  austerity  and  populism, inflation  and  growth, fiscal  balance  and  welfare  expenditure, defence,  it  is  argued,  can  at  best  be  a  peripheral  consideration.  Developments  in  the  western  world   are  also  cited  to  illustrate  as  to  how  in  an  environment  of  economic austerity,  defence  cuts  are  becoming    inevitable  globally ( proposed job  cuts  in  UK’s  armed  forces  built  around  redundancies and  the  impact  on  defence  of  the ongoing    sequester  cuts  in  USA  are  offered  as  examples).  So  the        recent  cuts  by  the  union finance  ministry  seem  to  be  appropriate -  slashes  to  the  tune  of  Rs  10,000  crores  from  the  RE  for  capital  allocations  in  defence   for  FY  2012-13  and now  in  the  BE  for  2013-14  increased  allocations  by  a  mere  5 % (lowest ever)  as  against  16 %  last  year.  This  article  questions  the  wisdom  of  doing  so  and  attributes  such  a    response  to  some  rather  lazy,  dated  thinking. It  further argues  that  in  both  good  times  and  bad,    the  economics  of  national  security  merits  far  greater  examination  with  defence  allocations  and  hedging  strategies  being  conjointly  evolved  in  relation  to  our  national  security  concerns  &  aspirations.  It  is  just  not  enough  to  cut  the  defence  cloth  to  the  economy’s  size ;  the  cloth  must   instead  be    tailored  in  accordance  with  looming  threats  through  enablers  like  strategic  guidance  and  a  smarter  response  strategy.

First  and  foremost,  cuts  in  defence  allocations  need  to  be  made  after  deep  debates  and  a  thorough  professional  analysis  of  the  threat – capability – intent  matrix ;  they  need  to  be  driven by  an incisive  analysis  of  the  strategic  neighbourhood,  as  also  far greater  thoughtfulness  &  coordination  and  not  by  cold  economic  imperatives  alone. The  urge  to  find  money  for  other  affairs  of  the  state  must  be  intelligently  balanced  against  the  need  to  secure  the  state  against  strategic  uncertainties. There  is  need  for  far  greater  sophistry  than  the  predictable  responses  that  seem  to  have  become  the  new  norm  -  in  good  times  assert  that  money  will  always  be  found  for  legitimate  defence  needs and increased  allocations  because  the  ministry  of  defence  finds  it  difficult  to  expend  even  the  amounts  allocated and  in  bad  times  express  inability  to  provide  the necessary  money  because  it  is  simply  not  available.  These  changing  rationales  &  themes  to  explain  inadequate  allocations  for  defence,  even  as  the  combat  differentials  with  our  most  obvious  adversaries  continue  to  decline ( the  Chinese  defence  budget  now  growing  in  size  to  three  to  four  times  that  of  the  Indian  defence  budget)  are  obviously  a  source  for  worry.  In  the  final  analysis,  these  rationales  will  matter   little,  because  in  deterrence  and  in  possible  conflict  the  clinching  metric  is  always that  of  credible  capacities / combat  readiness,  with  the  rationales  at  best  providing  the  explanatory  footnote. 

It  is  also  necessary  to  dispel  the  impression that  electoral  politics  and  national  security have  little  or  at  best  a  very  distant  connect.  This  recent  example  from  UK  may  help.  Gordon  Brown,  when  Chancellor  of  the  Exchequer  imposed  a  series  of  austerity  cuts  with  a  particular  fondness  for  defence.  A  few  years  later,  now  PM  Gordon  Brown  was  faced  with  the  global  economic  slowdown  which  given  his  facility  with  economics  he  negotiated  rather  well ;  what  did  him  in  however,  was  the  war  in  Afghanistan  where  inadequacies due  to  the  spending  cuts  had  begun  to  manifest.  UK  witnessed  the  embarrassing  spectacle  of  the  PM  having  to  field  feeble  and  public  responses  to  the  questions  of  a  widow  here  and  a  mother  there,  as  to  why  helicopters  were  not  available  in  adequate  numbers  and  why  equipment  inadequacies  were  so  widespread.  In  the  subsequent  elections,  Gordon  Brown  lost,  not  because  he  managed  the  economy  badly,  but  more  so,  because  of  the  widespread  perception  that  he  had  underfunded  and  mismanaged  the  war  effort  in  Afghanistan.  Economics  therefore  has  an  intimate  connect  with  national  security  and  sometimes  with  grim  electoral  consequences.  The  practice  of  prudent  politics  demands  that  in  matters  of  national  security  we  harmonise  the  rationale  for  spending  cuts  with  the  imperatives  of  combat  preparedness  with  far  greater  thought  and  care.

There  is  also  a  need  for  greater  acuity  while  citing  examples  of  defence  rollbacks  from  the  West.  Firstly,  the  threat  dynamic  is  entirely  different  -  defence  rollbacks  in  UK  and  USA  will  merely impinge  on  the  force  projection  capacities  of  the  two  armed  forces -  contracting  military  capacities  to  respond  to  crises  in  future  global  hotspots,  miles  and  miles  away  from  their  shores.  Does  India  have  similar  luxuries -  the  option  of  either  weakening  its   deterrence  or  not  offering  robust  defence  to  the  very  proximate  threats in  our  neighbourhood ?  In  the  case  of  the  West,  rollbacks  in  defence constrict  foreign  policy  options,  they  impinge   on  national  security  aspirations  ; in  the  case  of  India  they  impact  our  very  proximate  concerns.  It  may  also  be  noted  that  UK has  never  allowed  defence  spending  to  dip  below  2%  of  GDP  and  despite the cuts  continues  to  be  the  fourth largest  defence  spender  in  the  world. The  comparison  with  the  USA  need  not  even  be  made,  since  its  budget  is  20  times  India’s  size.  In  any  case,  allocations  in  terms  of  GDP  percentages  while  being   a  useful  economic  metric,  is  not  entirely  reflective   of  combat  value -  Japan  for  example  has  in  real  terms  a   defence  budget  larger  than  that  of  India,  even  though  in  terms  of  GDP  percentage   it  spends  less  than   1 %.  

There  is  sometimes  the  veiled  explanation   that  such  cuts  in  India  are  not  adhoc  but  are  predicated  on  the  basis  of  a   credible  threat  perception, suggesting  thereby  that  they  are  wise.  If  that  is  indeed  the  case  there  must  be  accountability  in  such  assertions  -  the  authors,  wherever  they  reside  must  underwrite  the  basis.  And  one  of  the  ways  of  doing  so  is  by  injecting  greater  precision,  analysis  and  purpose  into  the  national  security  dynamic  through  transparent  strategic  guidance.  A  good  way  to  begin  perhaps,  would  be  by  articulating  a  National  Security  Strategy (NSS)  that  outlines  the  diverse  range  of  threats and  spells  out  the  likely  tasks  for  numerous  stakeholders  as  also  the  armed  forces in  as  precise  a manner  as  possible.  A  Strategic  Defence  Review (SDR)  must  follow  to   lay  down  as  to  how  defence  must  develop  credible  capacities to  respond  and  adapt  to  these  threats  and  tasks  while  ensuring  that  the envisaged  capacities are  fully  funded.  The  threats  which  cannot  be  met  by  military  capacities  and  funding  must  be  dealt  with  by  greater  engagement  and  suitable  hedging  strategies. Here, it  is  important  to  make  two  associated  points.  It  is  often  suggested  that  it  is  in  the  Indian  genius  not  to  explicitly  state as  to  what  the  threats  are  and  how  we  intend  to  meet  them  -  we  do  so    without  embracing  an  institutional,  structural  process.  The  logic  is  deficient  and  somewhat  woolly  – most  mature  democracies  have  found  ways  to  spell  out  their  national  security  concerns  and aspirations  in  subtle  ways  while  not  revealing  state  secrets ;  this  helps  in  better  threat  identification   and  the  creation of  fully  funded,  credible  capacities  while  concurrently  imposing  greater  accountability  with  regard  to  the  assertions  about  threat  reduction.  We  may  like  tot  do  likewise.  Further, such  integrated  and  professional  exercises  will   not  only  provide  better  bang  for  the  buck,  but  will  also  by  calibrating   the  bang  and  the  buck  to  proximate  and  distant  threats  help  in  identifying  capacities  that  we  need  today  while  deferring  those  that  are  not  so  urgent  to  some  point  in  the  future.  By  way  of  illustration,  it  is  being opined  that  the  paltry  capital  allocations  that  have  been  made  available  in  BE  2013 – 14,  will  largely  help  the   MMRCA  deal  to  get  through  to  the  exclusion  of  other  items  on  the  inventory.  The  NSS  and  SDR  should  conjointly  explore  whether  such  a  capability  being  acquired  is  what  we  need  to  address  our  most  immediate  threats  and  vulnerabilities. Or  should  the  deal  be  suitably  split / tranched  to  kick  in  something  more  critical  like  the  artillery  guns ?   We  need  to  make  sure  that   we  don’t  end  up  spending  monies  on   capacities  that  we  might  need  in  the  distant  future  to  the  exclusion  of  those  that  we  need  for  the  proximate  now. If  we  are  building  capacities  for  the  conventional  Chinese  threat  we  need  artillery  guns, hardware  for  the  infantry,  assets  for  the  army  aviation  and  missilery  along  with  the  Rafales  in  a  mix  that  is  calibrated  with  the  size  of  the  economic  pie.  Merely  Rafales  will  not  be  appropriate.  There  will  be  little  point  in  creating  an  air force  for  the  2030s  if  you  cannot  fund  for  a  possible  land  conflict  in  the  more  immediate  future.  And  if  a  land  conflict  with  China  is  highly  unlikely  in  the  near  future somebody  must  underwrite  the  assertion -  accountability  must  be  kicked  in.    

 In  sum,  there  needs  to  be  far  greater  thought,  precision  and  coordination  in  the  whole  exercise  of  defence  budgeting  in  order  to  optimise  national  security  outcomes -  the  bottom line  being  that  the  defence  services   are  not  pushed  into  a  fight  for  which  they  have  not  been  funded, as  also  in  order  to  ensure  that  they  are  not  being funded  and  equipped  for  the  wrong  war.  It  may  also  be  worthwhile  to  introspect  as  to  who  is  to  blame  for  the  ham  handedness  of  defence  allocations.Pandit  Nehru  to  assert  to  Parliament  in  1959  that  “At  no  time  since  our  Independence,  and   of  course  before  it,   have  our  defence  forces  been in  better  condition ,  in  finer  fettle.  Am  quite  confident  that  our  defence  forces  are  well  capable  of  looking  after  our  security,” laid bare the  inaccuracy a  few  years  later  with  humiliating  consequences.  

 It is not too late even  now.  We  could  in  the  space  of  the  next  few  months  carry  out  a   quick  NSS /  SDR  based  review  identify  the  capacities  that  we  need  and  push  for  the  necessary  funds / appropriate  force  structuring.  If  we  do  make  a  credible  case,  the  mandarins  in  the  finance  ministry  may  just  defer  to  logic  and  undo  the  cuts  to  plug  the  holes  in  our  national  security,  or  at  least  underwrite  them  with  suitable  hedging strategies.

The author is a renowned Defence Analyst. Views expressed are personal